地方政府投融資模式解析

隨著市場經濟的快速發展，政府間僅靠財政撥款的融資方式顯然不能滿足城市經濟發展需要。根據市場化的程度不同，地方政府一般采用的投融資模式大致可以分為以下幾類：

（一）財政直投模式

在1994年以前，基礎設施項目建設主要依賴于財政資金，地方政府投融資模式較為單一。財政直投即地方政府直接投入財政資金，建設運營基礎設施項目。該種財政模式在運用過程中會遇到一些挑戰，例如財政資金籌集能力不足、未有效利用市場化融資的能力等。

（二）國企平臺模式

2010年，國務院19號文件的出臺，首次提出對地方融資平臺進行規范、清理和整頓。隨后2014年國發43號文要求政府不得通過融資平臺及逆行代為舉債，平臺公司的代融資只能被剝離。從這一時候，國企平臺開始向市場化轉型。

隨著國企平臺公司投融資的高速推進，為城市基礎設施建設帶來大量資金的同時，也出現了一些挑戰。例如債務規模增長迅速，投資效率降低下，債務風險激增，城市基礎設施運營效率提升機制不完善等。

（三）PPP模式

PPP廣義上泛指公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的伙伴合作關系，即政府和社會資本合作。

根據財政部PPP中心公布的信息，截至2022年4月末，在庫項目總數13556個，其中管理庫項目數量10304個、投資額16.4萬億元；儲備清單項目數量3601個，投資額4萬億元。PPP發展至今，管理庫項目數量及投資額持續增加；儲備庫項目數量及投資額從92號文開始出現回落，2019年12月后企穩回升。

PPP模式經過多年的發展，參與主體重建設輕運營的傾向較為明顯，沒有執行PPP模式設定的初衷。明股實債、保底收益等現象層出不窮，缺乏真正的市場化設計和績效付費理念，因而這類“偽PPP”項目亦成為地方政府的債務風險。

近年來，國家相繼出臺一系列旨在建立規范地方政府舉債融資機制、嚴控地方債務風險的政策。在此背景下，特別是近期的整改，PPP發展受到一定的影響。

自PPP推廣以來，在籌集基礎設施建設資金和提升運營效率上發揮了重要的作用。在實際發展中，也面臨著各種挑戰，使得其價值體現受到了一定的限制。主要表現在以下幾個方面：

財政支出受到10%的限額約束。

PPP運作程序較長、操作難度較高。

社會資本結構比較單一，效率提升面臨挑戰。

頂層法律規范不健全，政策變動性大。

融資配套政策支持不足。

（四）專項債

地方政府專項債券是落實積極的財政政策，穩投資、擴內需、補短板的重要舉措，是近兩年地方政府的重要金融工具。

2022年，地方政府專項債券重點圍繞交通基礎設施、能源、農林水利、生態環保、社會事業、物流基礎設施、市政和產業園區基礎設施、國家重大戰略項目、保障性安居工程等領域，支持鐵路、收費公路、干線機場、內河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網和儲氣設施、城鄉電網、水利、城鎮污水垃圾處理、供水等行業。

就申報發行的單個發債項目而言，其關鍵點在于：項目成熟一個、推進一個，取決于各省市自治區能否上報合適的項目。分類發行專項債券建設的項目，應當能夠產生持續穩定的反映為政府性基金收入或專項收入的現金流收入，且現金流收入應當能夠完全覆蓋專項債券還本付息的規模。在建項目采用項目收益專項債券應明確原有融資和新增融資的償還責任，并確保債券本息的現金流。

就申報工作而言，其關鍵點在于：“自下而上”、“自上而下”均要抓，前者以申報項目為重點，后者以資金劃撥與監管為重點。

在政府專項債券運用過程中，也會存在著一些問題，例如額度有限、項目對應的資產管理確實、責任不清晰、償債來源單一、信息披露不足等。

對于政府專項債券的運用，結合在實際案例中總結的經驗，在今后的工作中有三點建議：

1、加強研究，分析政策。深入研究《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》、《地方政府債券發行管理辦法》等文件，了解政策要求和動向，加強對專項債的認識，熟悉專項債的申報流程，明確專項債的申報方向和申報重點。

2、加強對接，精準謀劃。按照專項債支持的領域，加強跟業主對接，結合當地的實際情況，幫助謀劃和策劃生成一批次符合國家投向、符合申報要求、符合行業標準、符合地方實際的高質量的專項債項目，在立項之前就要著重考慮資金籌措中專項債對項目的各種要求，尤其是結合預算內投資的地方配套部分，有收益的項目爭取專項債解決。

3、瞄準重點，專項突破。由于專項債項目的核心要求就是現金流收入應當能夠完全覆蓋專項債券還本付息，成功獲批發行專項債，關鍵是做好項目建設內容、項目投資、項目融資和項目收益的匹配。同時，地方政府債務項目的績效管理貫穿于項目運行的整個生命周期，事前績效評價要求做好項目規劃，明確目標導向。